给地方债加上安全锁

    近日，国务院批转发改委《关于2014年深化经济体制改革重点任务意见》的通知中说，“规范政府举债融资制度。开明渠、堵暗道，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能。对地方政府债务实行限额控制，分类纳入预算管理。”
　　这是目前对于政府举债改革(包括地方债改革)的最权威、最精练的表述。按此表述，将可能取消《预算法》对地方发行债券的限制，同时给地方债加了三把安全锁。这三把锁是：民意、市场的法律。将地方债分类列入预算体现民意的约束，以限额控制体现法律的约束，以公开发行债券取代融资平台公司体现市场的约束。
　　将包括政府债务列入预算，接受议会审议和批准，有助于在合乎民意的基础上谨慎发债，确保安全。这种办法和预算制度一样，起源于英国。英国1688年光荣革命后，议会获得了对政府征税和举债的主导权。非经议会同意，国王的政府不得增加新税，同样，非经议会同意，政府也不能举债。受议会约束，有议会背书的政府债务具有更高的偿还能力、偿还意愿，因而更加安全。从此至今，英国政府从未发生债务违约事件。差不多与此同时，比英国更为强大的法国和西班牙，则利用强大的王权，随意举债，并无议会约束。结果，随意的举债也带来随意的违约，强大的西班牙和法国是欧洲历史上债务违约最频繁的国家，当然也成为举债成本很高的国家。
　　公开的债券市场对于确保公债安全性也有很大的作用。国际上成熟的债券市场，形成规范权威的信用评级方法和机构，对于公债的风险具有敏锐的判断力和反应性。如果一个国家或政府偿债的能力出现问题，或者偿债的意愿出现问题，公债市场都会非常敏锐地作出反应，该政府的债券价格就会下降，利率就要上涨。这种市场的反应，对政府债信形成强力约束。信用记录不佳的政府只有付出更高的成本才能借到钱，不断违约的政府甚至高成本也借不到钱。一个政府除非不再打算在债券市场融资，不然它对于债券市场的反应不能无动于衷。
　　用立法的形式为政府债务设定限额，规定政府举债不得超过GDP的某个比例，对于政府举债行为的约束也是强有力的。美国是世界为数不多的实行债务限额管理的国家。1917年，美国国会立法通过联邦政府债务限额的法案，防止政府随意发行国债以应对增加开支的需要，避免出现债务膨胀后“资不抵债”的恶果。
　　议会批准，债券上市，总额限制，这些手段都是约束政府举债行为，确保政府债务安全尤其地方政府债务安全的有效举措，值得借鉴。从现实情况看，由于我国公债发行的历史不长，相关制度都未建立起来。地方政府债务未列入预算，不受人大审议和约束；债券市场严重滞后，地方债务绝大多数是通过融资平台公司间接举债，并未通过公开发行债券从债券市场融资，因而不受债券市场的约束；至于地方政府债务的总额管理或限额管理，目前除了湖南，各地尚无此类规定。制度的滞后，安全阀的阙如，使得地方政府地方的债务，处于“盲人骑瞎马，夜半临深池”的危险之中。欧美各国在诸项规范制度约束下，政府债务尚且过于膨胀，处于风险之中，我国相关制度并不健全，政府债务扩张的冲动更不能等闲视之。
　　修改《预算法》，取消对地方发行债券的禁令，“开明渠、堵暗道”，是大势所趋，但地方政府发债的安全锁一定要做得坚固。将地方债务列入预算接受人大的审议，让地方政府在债券市场公开发行债券融资，接受市场的制约，给地方债务总额制定不可逾越的法律红线，三管齐下，有助于约束和规范政府债务，使之既合乎公共需要也确保安全可靠。